Aturan di Balik Setiap Aturan

Erwin Basrin

Coba perhatikan sekelompok petani yang berbagi satu saluran irigasi. Pagi hari, seseorang membuka pintu air untuk sawahnya, lalu menutupnya supaya giliran berikutnya kebagian. Tidak ada polisi yang berjaga. Tidak ada kontrak tebal yang ditandatangani. Tapi air mengalir cukup adil, musim demi musim.

Bagaimana itu bisa terjadi? Ada aturan yang bekerja di situ. Sebagian tertulis, banyak yang tidak. Kita jarang menyadarinya karena aturan semacam itu sudah menyatu dengan kebiasaan sehari-hari.

Elinor Ostrom menghabiskan puluhan tahun mempelajari aturan-aturan tak kasat mata ini. Pada 1990 ia menulis tentang bagaimana komunitas menjaga sumber daya bersama. Pada 2005 ia melangkah lebih dalam lewat buku Understanding Institutional Diversity. Empat tahun setelahnya ia meraih Hadiah Nobel Ekonomi. Buku 2005 itu bukan kumpulan cerita lapangan, melainkan sebuah alat. Ostrom ingin memberi kita cara untuk membongkar aturan apa pun, di mana pun, dan melihat bagian-bagian penyusunnya.

Dunia dipenuhi cara berbeda untuk mengatur hal yang sama. Satu desa membagi air lewat undian. Desa sebelah memakai giliran berdasarkan urutan sawah. Satu negara menyerahkan hutan ke perusahaan. Negara lain menyerahkannya ke masyarakat adat. Keragaman ini membingungkan siapa pun yang ingin memperbaiki keadaan.

Menghadapi kebingungan itu, orang cenderung memakai kata-kata besar. “Serahkan ke pasar.” “Ini tugas negara.” “Privatisasi saja.” “Kembalikan ke komunitas.” Ostrom menyebut kata-kata seperti ini sebagai slogan. Masalahnya, slogan menyembunyikan lebih banyak daripada yang ia jelaskan. Dua sistem yang sama-sama disebut “milik negara” bisa bekerja dengan cara yang sama sekali berbeda di lapangan.

Yang dicari Ostrom adalah sesuatu di bawah slogan. Ia ingin menemukan komponen dasar yang menyusun semua aturan, semacam alfabet yang sama meski kata-kata yang dibentuk berbeda-beda. Dengan alfabet itu, kita bisa membandingkan satu sistem dengan sistem lain secara jujur, bukan lewat label.

Alat utama Ostrom disebut kerangka IAD, singkatan dari Institutional Analysis and Development. Jangan terganggu oleh namanya. Intinya sederhana. Untuk memahami perilaku sekelompok orang, perhatikan satu hal yang ia sebut arena tindakan.

Arena tindakan adalah ruang sosial tempat orang-orang bertemu dan saling memengaruhi. Para petani di saluran irigasi tadi sedang berada dalam satu arena. Begitu juga panitia lelang, rapat RT, atau ruang kelas. Ostrom menunjukkan bahwa arena seperti ini, sebeda apa pun isinya, bisa dibedah memakai tujuh bagian yang sama.

Mari pakai contoh irigasi tadi sambil menyebut ketujuh bagiannya.

1. Peserta. Siapa saja yang terlibat. Dalam contoh kita, para petani pengguna saluran. Peserta bisa orang per orang, bisa juga kelompok.
2. Posisi. Peran yang tersedia. Ada petani biasa, ada pula yang dipercaya menjadi pengatur giliran air. Posisi menentukan apa yang boleh dilakukan seseorang.
3. Hasil yang mungkin. Keadaan akhir yang bisa terjadi. Sawah kebagian air atau kekeringan. Saluran tetap bersih atau tersumbat lumpur.
4. Hubungan tindakan dan hasil. Kaitan antara apa yang orang lakukan dan apa yang terjadi. Membuka pintu air lebih lama berarti lebih banyak air untuk Anda dan lebih sedikit untuk giliran berikutnya. Kaitan ini tidak selalu pasti, karena hujan dan kebocoran ikut bermain.
5. Kendali. Seberapa besar kuasa tiap orang atas hasil. Pengatur giliran punya kendali lebih besar daripada satu petani sendirian.
6. Informasi. Apa yang diketahui peserta. Apakah semua orang tahu jadwalnya? Apakah ketahuan kalau ada yang curang?
7. Biaya dan manfaat. Untung dan rugi yang melekat pada setiap pilihan. Air yang didapat, tenaga untuk kerja bakti membersihkan saluran, denda jika menyerobot giliran.

Ubah salah satu bagian ini, dan perilaku orang ikut berubah. Itu kuncinya. Kalau air sering kurang, periksa bagian mana yang bermasalah. Apakah informasinya tertutup? Apakah kendali menumpuk di satu orang? Apakah curang terlalu murah hukumannya? Pertanyaan-pertanyaan ini jauh lebih berguna daripada sekadar berdebat soal pasar lawan negara.

Di sinilah analisis Ostrom mulai terasa tajam. Aturan tidak berdiri di satu tingkat saja. Ia bertumpuk seperti kotak di dalam kotak.

Lapis pertama adalah aturan operasional. Inilah aturan harian. Siapa mengambil air kapan, siapa membersihkan saluran. Aturan ini bisa berubah cepat, bahkan dari hari ke hari.

Lapis kedua adalah aturan pilihan kolektif. Lapis ini tidak mengatur air secara langsung. Ia mengatur siapa yang berwenang menyusun aturan harian tadi. Rapat kelompok tani yang memutuskan jadwal giliran berada di lapis ini.

Lapis ketiga adalah aturan konstitusional. Lapis ini menentukan siapa yang boleh ikut dalam rapat itu dan bagaimana keputusan diambil. Aturan di lapis ini paling jarang diutak-atik.

Ostrom bahkan menyebut satu lapis paling dalam yang nyaris tidak pernah disentuh, yaitu lapis metakonstitusional. Untuk kebanyakan urusan, kita cukup sadar bahwa setiap lapis menulis aturan bagi lapis di atasnya. Banyak konflik gagal selesai karena orang sibuk bertengkar di lapis operasional, padahal akar masalahnya ada di lapis yang lebih dalam.

Bagian paling cerdik dari buku ini adalah temuan bahwa setiap aturan punya tata bahasa. Bersama Sue Crawford, Ostrom memecah aturan menjadi lima unsur. Mereka menyingkatnya menjadi ADICO.

Atribut menjawab “siapa”. Deontik adalah kata kerja kewajiban, yaitu boleh, wajib, atau dilarang. Tujuan adalah tindakan yang dimaksud. Kondisi menjawab “kapan dan di mana”. Lalu Atau-kalau-tidak, yaitu akibat yang menanti bila aturan dilanggar.

Ambil contoh nyata. “Setiap petani di blok ini wajib ikut membersihkan saluran pada hari kerja bakti sebelum musim tanam, atau membayar denda.” Kalimat ini lengkap dengan kelima unsurnya. Petani di blok ini adalah atributnya. Wajib adalah deontiknya. Membersihkan saluran adalah tujuannya. Sebelum musim tanam adalah kondisinya. Membayar denda adalah akibatnya.

Sekarang lihat apa yang terjadi kalau satu unsur dicabut. Buang bagian dendanya: “Setiap petani di blok ini wajib ikut membersihkan saluran sebelum musim tanam.” Tidak ada lagi ancaman hukuman. Kalimat ini berubah menjadi sebuah norma, sesuatu yang dipegang karena rasa tanggung jawab, bukan karena takut sanksi.

Cabut satu unsur lagi, yaitu kata wajibnya: “Petani membersihkan saluran sebelum musim tanam.” Kini ia hanya menggambarkan kebiasaan yang sama-sama dijalankan. Ostrom menyebutnya strategi bersama.

Jadi bedanya tipis sekali. Strategi bersama punya tiga unsur. Norma punya empat. Aturan penuh punya lima. Dengan kacamata ini, kita bisa melihat apakah sebuah “aturan” di lapangan benar-benar punya gigi, atau sekadar harapan tanpa sanksi. Banyak kebijakan gagal justru karena ditulis sebagai aturan di atas kertas, tapi hidup sebagai norma tanpa penegakan.

Kalau sebuah situasi tindakan punya tujuh bagian, masuk akal bila ada tujuh jenis aturan, satu untuk mengubah tiap bagian. Inilah daftarnya, masih dengan contoh saluran irigasi.

1. Aturan posisi. Menciptakan peran. Misalnya, mengangkat jabatan pengatur giliran air.
2. Aturan batas. Menentukan siapa boleh masuk atau keluar dari sebuah posisi. Siapa yang terhitung petani berhak air, dan siapa yang tidak.
3. Aturan pilihan. Menetapkan tindakan apa yang boleh diambil tiap posisi. Pengatur giliran boleh menyusun jadwal, petani biasa boleh membuka pintu airnya sendiri.
4. Aturan agregasi. Mengatur berapa banyak suara yang dibutuhkan untuk sebuah keputusan. Apakah jadwal bisa diubah oleh satu orang, oleh suara terbanyak, atau harus disepakati semua.
5. Aturan informasi. Menentukan apa yang harus diketahui bersama. Misalnya, jadwal giliran wajib ditempel di tempat umum.
6. Aturan imbalan. Mengatur untung dan rugi yang melekat pada hasil. Besar denda untuk penyerobot, upah untuk pengatur giliran.
7. Aturan cakupan. Membatasi hal apa saja yang boleh diatur. Kelompok boleh mengatur waktu pengambilan air, tapi tidak boleh menentukan tanaman apa yang ditanam petani.

Tujuh tuas ini memberi peta yang rapi bagi siapa pun yang ingin memperbaiki sebuah sistem. Daripada merombak segalanya sekaligus, kita bisa bertanya tuas mana yang paling tepat untuk ditarik.

Ada satu hal yang membuat saya berhenti sejenak ketika membaca buku ini. Teori ekonomi klasik sering mengandaikan manusia sebagai makhluk yang selalu memilih untung pribadi. Ostrom menguji anggapan itu di laboratorium, dan hasilnya tidak sesederhana itu.

Dalam satu percobaan, peserta diminta menilai pilihan mereka. Sekitar 40 persen lebih menyukai hasil ketika kedua pihak sama-sama bekerja sama, padahal mereka akan mendapat uang lebih banyak jika curang sementara lawannya jujur. Banyak orang ternyata membawa nilai dan rasa timbal balik ke dalam permainan.

Tapi sikap baik itu rapuh. Ketika peserta berkali-kali dikhianati rekan mainnya, angka tadi anjlok. Kepercayaan bisa tumbuh, dan bisa pula layu, tergantung pengalaman. Ini sebabnya aturan penting. Aturan yang baik bukan hanya menghukum yang curang. Ia menjaga agar orang yang ingin jujur tidak terus dikecewakan sampai akhirnya ikut curang.

Ostrom tidak menjanjikan satu obat mujarab. Justru itu pesannya. Tidak ada satu cara terbaik untuk semua keadaan. Yang ia tawarkan adalah cara berpikir.

Ketika sebuah sistem macet, entah itu perebutan air, penebangan hutan, antrean layanan publik, atau bahkan aturan main di sebuah kantor, kita tidak perlu langsung melompat ke slogan. Kita bisa bertanya dengan tenang. Siapa pesertanya? Posisi apa yang ada? Siapa pegang kendali? Informasi apa yang tertutup? Sanksi apa yang hilang? Lalu, aturan jenis mana yang perlu diubah, dan di lapis mana?

Pendekatan ini memang lebih lambat daripada meneriakkan slogan. Tapi ia lebih jujur pada kenyataan. Setiap komunitas berbeda, dan perbedaan itu bukan gangguan yang harus diseragamkan. Perbedaan itu justru bahan baku untuk menemukan aturan yang benar-benar cocok. Itulah inti dari memahami keberagaman institusi: melihat bagian-bagian kecil yang biasanya luput, lalu menatanya ulang dengan sabar.